Министру цифрового развития, связи и массовых коммуникаций

---

Предистория

---

Совсем недавно появились в Регулейшн виртуале такие проекты

1. Подписанная от ФАС инициатива изменеия ФЗ «О связи» (126-ФЗ)

про отмену понятия существенных операторов

http://regulation.gov.ru/projects#npa=93434

2.    Проект Минкомсвязи(Минцифрового развития и прочая прочая… )ПП про отмену 28 НПА , включая план нумерации, порядок пропуска трафика ,по работе модели MBVO , один из НПА про СОРМ итп., т.е. подзаконные акты, без которых совместная работа операторов невозможна. https7/regulation.govru/projects#npa=94988

3.

---

Министру цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации К.Ю. Носкову

Уважаемый Константин Юрьевич!

Ассоциация операторов телефонной связи (АОТС) рассмотрела разработанный ФАС России законопроект о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления недискриминационных условий взаимодействия операторов связи и выступает категорически против.

Принятие указанного законопроекта в предложенном виде, предусматривающего отмену регулирования услуг присоединения и услуг по пропуску трафика будет иметь крайне негативные последствия для развития конкуренции, доступа небольших операторов связи на рынок.

Детальные анализ негативных последствий приведен в приложении на 5 листах.

Генеральный директор АОТС

С.П. Ефимов

Анализ законопроекта ФАС России «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части

установления недискриминационных условий взаимодействия операторов связи».

1. Предложение ФАС России.

В соответствии со статьями 19, 20 ФЗ «О связи» на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, (существенный оператор) и принимаемыми на основании статьи 19 Правилами присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия при оказании им услуг присоединения и услуг по пропуску трафика в отношении других оператор связи возлагается обязанность:

— опубликовать условия присоединения в отношении создаваемых точек

присоединения, договор о присоединении для существенного оператора -публичный, отказ в присоединении и заключении договора о присоединении из-за отсутствия технической возможности — не предусматривается;

—    устанавливать равные условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика для операторов связи, оказывающих аналогичные услуги, а также предоставлять информацию и оказывать этим операторам связи услуги присоединения и услуги по пропуску трафика на тех же условиях и того же качества, что и для своих структурных подразделений и (или) аффилированных лиц;

—    публиковать условия присоединения в соответствии с требованиями к структуре и содержанию, установленными статьей 19 и Правилами присоединения;

—    обеспечивать заключение договора о присоединении в срок не превышающий 30 дней;

—    вести раздельный учет доходов и расходов по видам деятельности и услугам связи.

Цены на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика подлежат государственному регулированию (Россвязь) исходя из принципа экономически обоснованных затрат на эксплуатацию той части сети электросвязи, которая задействуется в результате нагрузки, создаваемой сетью взаимодействующего оператора.

Споры о присоединении и взаимодействии с сетью существенного оператора рассматриваются Роскомнадзором в шестидесятидневный срок с выдачей соответствующих предписаний в случае выявления нарушений. Роскомнадзор ведет реестр существенных операторов и также осуществляет надзор за соответствием Публичных условий присоединения требованиям законодательства.

Указанная выше система регулирования существенных операторов в части фиксированной телефонной связи была окончательно разработана и реализована в 2006 году.

Следует отметить, что услуги присоединения и пропуска голосового телефонного трафика (в части завершения, инициирования вызова) являются де-факто монопольными, поскольку никакой иной оператор связи не может осуществить соединение с абонентов кроме того оператора, который предоставил последнюю милю вне зависимости от технологии: проводной или радиодоступа.

В силу этого до создания системы регулирования (2006 год) оказания существенным оператором услуг присоединения и услуг по пропуску трафика количество ежегодных межоператорских споров достигало несколько сотен, которые не могли быть разрешены в части самого существенного вопроса — цены.

Значительная часть рассматриваемых в рамках антимонопольного законодательства нарушений того периода также касались вопросов присоединения и доступа на рынок (Доклад ФАС России, 2008 год). Наша Ассоциация постоянно выступала на стороне небольших телефонных операторов за усиление госрегулирования бывших государственных монополистов.

Однако уже в Докладе ФАС России о состоянии конкуренции в Российской Федерации от 2009 года проблематика нарушений в вопросах присоединения и пропуска трафика в телефонных сетях к сетям не выделяется. Основной акцент в Докладе делается на присоединении и доступ

в Интернет, т.е. той сфере, где условий присоединения и цены на пропуск трафика не регулируются.

Это свидетельствует о том, что система государственного регулирования оказания существенным оператором услуг присоединения и пропуска трафика позволила значительным образом упростить и ускорить процесс присоединения к сети связи общего пользования и выхода на рынок услуг связи.

Предлагаемый ФАС России законопроект предусматривает полностью отменить описанную выше правовую конструкцию, гарантирующую присоединение к фиксированной телефонной сети.

2. Последствия принятия законопроекта

Приведенная ниже таблица о распределении лицензий дает представление о количестве операторов связи, оказывающих услуги на территории Российской Федерации.

Несмотря на то, что более 80% всех абонентов в Российской Федерации обслуживаются четырьмя крупнейших операторами подвижной радиотелефонной связи, значительная часть абонентов подключена к операторам местной телефонной фиксированной связи — владельцам 2905 лицензий. Сетевой принцип построения телефонной связи и системы местной нумерации предусматривает, что для обеспечения абонентам возможности выхода в сеть связи общего пользования операторы местной телефонной связи должны иметь напрямую или через транзитного местного оператора связи присоединение к сети крупнейшего местного и зонового фиксированного оператора в Российской Федерации — ПАО «Ростелеком».

Отсутствие системы регулирования, закрепленной 19 и 20 статьями ФЗ «О связи» неизбежно вызовет вал конфликтов со стороны тысячи небольших операторов местной связи с ПАО «Ростелеком». Роскомнадзор и Россвязь утратят полномочия регулирующих органов в этой сфере.

Единственным регулирующим органом в этой сфере останется ФАС России. К сожалению, практика рассмотрения споров по присоединению и взаимодействию телефонных сетей в нерегулируемом сегменте подвижной связи показывают, что с одной стороны рассмотрение споров только в ФАС России от момента заявления до решения может длиться более одного года, а с другой стороны в силу межотраслевого охвата антимонопольного законодательства неопределенность частных решений по такому узкоотраслевому и техническому вопросу как присоединение и пропуск трафика крайне высока. Большое количество проигранных ФАС России дел (например, по СМС) показывает, что участие ФАС России в рассмотрении споров не гарантирует положительного решения вопроса и не предотвращает дискриминацию в тарифах на услуги связи и монопольное многократное их повышение.

3. Противоречие международным договорам.

В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что его принятие соответствует положениям иных международных договоров Российской Федерации. Следует отметить, что данное утверждение не соответствует действительности.

«Дополнительные обязательства в области услуг базовых телекоммуникаций» (Дополнительные обязательства в телекоммуникациях) являются составной частью Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, который, в свою очередь, является приложением к ГАТС в соответствии с пунктом 5 Протокола о присоединении Российской Федерации к Маракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года. Соглашение ВТО, включая ГАТС, являются международным договором Российской Федерации.

В указанных Дополнительных обязательствах предусмотрены требования, в т.ч. к системе регулирования процедуры присоединения и взаимодействия:

«2.2. Гарантированное подключение

Подключение к основному поставщику будет обеспечено в любом пункте сети, где это технически осуществимо. Это подключение обеспечивается:

(a)    в соответствии с недискриминационными правилами, условиями (в том числе, в отношении технических норм и стандартов) и тарифами и уровнем качества не менее благоприятным, чем те, которые предусмотрены для собственных аналогичных услуг или для аналогичных услуг неаффилированных поставщиков или для своих филиалов или других связанных лиц;

(b)    своевременно, в соответствии с правилами, условиями (в том числе в отношении технических норм и стандартов) и затратно-ориентированными тарифами, которые должны быть транспарентными, разумными, с учетом экономической осуществимости, и эффективно независимыми, чтобы от поставщика не требовалось оплаты за элементы сети или средства, которые не являются необходимыми для него для поставки услуг; и

(c) по запросу, в точках, помимо терминалов сети, к которым имеют доступ большинство пользователей, по тарифам, отражающим затраты на создание необходимых дополнительных установок.

2.3. Открытый характер процедур, относящихся к переговорам о подключении

Процедуры, относящиеся к подключению к основному поставщику, должны быть общедоступными.

2.4.    Транспарентность соглашений по подключению

Основной поставщик должен обеспечивать общедоступность своих соглашений о подключении, либо соответствующих предложений о подключении.

2.5.    Подключение: разрешение споров

Поставщик услуг, обратившийся с просьбой о подключении к основному поставщику, будет иметь право обращения:

(a) в любой момент, или (b) после разумного установленного промежутка времени, который является общеизвестным к независимому национальному органу, который может быть регулирующим органом, упомянутым в параграфе 5 ниже, для разрешения споров, касающихся соответствующих правил, условий и тарифов подключения, в разумный промежуток времени, в случае, если они не были установлены заблаговременно.».

В настоящий момент установленная статьями 19, 20 ФЗ «О связи» система регулирования присоединения и взаимодействия в телефонной фиксированной сети связи соответствует Дополнительным обязательствам в телекоммуникациях. Отмена статей 19, 20 приведет к невозможности исполнения Российской Федерацией соответствующих положений международного договора.

4. Противоречие международной практике.

Предлагаемый в вопросах присоединения и взаимодействия сетей электросвязи подход ФАС России отказаться от Ex-ante регулирования (предварительное установление правил и требований) в пользу Ex-post регулирования (регулирование по факту возникшего конфликта и проблемы после их возникновения) не соответствует лучшей международной практике.

Так в принятой в декабре 2018 года директиве в области электронных коммуникаций вопросам присоединения и доступа к сетям уделено более 25% текста.

В директиве дальше развивается регулирование:

—    существенных операторов;

—    публичных условий присоединения;

—    ценовое регулирование предельных цен на терминацию (завершение вызова) как в сетях фиксированной, так и мобильной связи;

—    раздельный учет, трансфертные внутренние расчетные таксы существенного оператора и т.д.

---

Возможные дополнения в это письмо!

---

—. Стоит ли показать, что иерархическое построение телефонных сетей и разделение услуг на местную, внутризоновую, междугородно-международную услуги связи для фиксированных сетей, почему то не применялось для сетей мобильных. В результате для мобильных сетей искусственно были созданы экономические условия, которые давали ценовые преимущества и угнетение фиксированных операторов. Более того, такой же подход стал использовать и Ростелеком, когда для своих абонентов местных сетей он предлагал условия внутризоновых и междугородных переговоров по «безлимитной» системе, тогда, как абоненты других операторов вынуждены были пользоваться поминутными соединениями, стоимость которых оказывались в десятки раз выше, чем для прямых «безлимитных» абонентов Ростелекома.

(Ростелеком с 2014 г предлагал за 530 руб в месяц за местные и внутризоновые соединения физлицам оказывать безлимитные услуги. В сопоставимых ценах, а абоненты других фиксированных операторов могли получить не более 100 минут переговоров в зоне до 100 км. А мобилльные операторы "по своей сети" обеспечивать соединения "бесплатно", а соединения с абонентами других сотовых операторов РФ, вне зависимости от их местонахождения , по тарифам в разы меньше, чем могли получить абоненты фиксированных сетей.)

— Ситуацию можно было бы исправить только вводя госрегулирование для крупнейших операторов, предусмотренное для существенных операторов ( не только к Ростелекому, но и к операторам ПАО «Мегафон», ПАО «Вымпелком», ПАО «Мобильные телесистемы». Вместо этого с 2006 г. программа демонополизации отрасли была забыта. Ее не отменили, но после реформы министерства выполнение программы демонополизации не было возложено ни на Мининформсвязи ни на ФАС.

Кроме того, регулирующий орган не преуспел и в создании и законодательном утверждении правил построения и получения доступа всех операторов на равной основе к распределительной сети в многоквартирных домах (МКД). Все это привело к тому, что выполнение задачи, поставленной Председателем Правительства РФ по интернетизации страны превратилось в соревнование по построение каждым оператором большой четверки собственных распределительных сетей передачи данных. В результате в МКД появились сразу пять шесть распределительных интернет-сетей, и из-за отсутствия координирующих правил, нерационально использованы операторские средства. А ведь можно было бы используя средства операторов, направляемых в федеральный бюджет по статье «резерв универсального обслуживания» использовать так, чтобы операторы строили в каждом МКД одну физическую распределительную пассивную сеть для передачи данных, передавали ее в состав дома и использование линий жителями было возможно для доступа к услугам любого оператора. В бюджет «резерв универсального обслуживания» поступали бы деньги из фондов капитального ремонта МКД. Так обеспечивались бы интересы пользователей на основе конкуренции услуг операторов, а не их административных ресурсов. Разгрузились бы суды и траты операторов на судебные споры.

Существующее же положение приводит к росту олигополий большой четверки, а бездействие министерства поощряет отмену конкуренции и уничтожение малых, средних операторов. Уничтожение реальной конкуренции, обесценивает преимущества рыночной экономики. Теперь нужна планово-регулируемая рыночная среда.

—-3.Рассматриваемый законопроект Минцифры предусматривает отмену НПА о работе

MNBO. Что означает закрепление монополии четырех операторов, владельцев сотовых активов. А так как оборудование сотовых сетей мы не производим, свои сети связи мы делаем полностью зависимыми от наших западных партнеров.

Если в экономически развитых странах крупные телекоммуникационные компании работают вместе с малыми предприятиями, то в России с ее переходной экономикой, малые компании скупаются и поглощаются для того, чтобы новые технологии и сетевые технологические решения были "положены под сукно" ради того, чтобы в отсутсвии конкуренции со стороны МСП операторов неэффективные инвестиции больших корпораций связи успели бы окупиться.

Пример этому IP телефония, которая развивается во всем мире, однако у нас она, фактически она под негласным запретом, чтобы междугородные/ международные операторы могли получать доходы за счет абонентов не только своих, но и абонентов малых операторов связи.

——- В то же время услуги IP телефонии без всяких лицензий связи РФ, нашим

абонентам оказывают западные компании. Абоненты мобильных сетей получили возможность получать услуги бесплатно через заграничные мессенджеры, в то время как у нас это направление не развивается из-за того, что регулятор соблюдает приоритет интересов большой четверки (междугородных и международных операторов РФ) и сохраняет иерархию прошлого века (до интернета) не меняет старую концепцию 1994 г. связи и модель телефонной связи: местная- внутризоновая — МгМн.

А теперь нужна новая экономическая модель одноранговой телефонной сети, по

аналогии с интернетом. Такая модель строится на предоставлении услуг абонентам операторами доступа, которые для пропуска трафика получают услуги у транзитных операторов. При этом для поддержания конкуренции транзитные операторы не должны быть аффилированы с операторами доступа. Образуется два конкурентных рынка, обеспечивая конкурентное развитие.